| Por José María Fanelli
El gobierno se prepara para una travesía en el desierto con problemas en el suministro de agua y sin contar con un buen mapa. La analogía se justifica porque de aquí al final del mandato el ejecutivo deberá transitar por un sendero en el que se verá presionado por fuertes demandas sectoriales, sociales y de su clientela política sin contar con suficiente poder político y recursos fiscales para arbitrar y ordenar esas demandas. De hecho, el gobierno venía ya transitando por el desierto, debido a que su caudal político se venía erosionando prácticamente sin pausa al menos desde el conflicto con el campo. Sin embargo, hasta ahora había logrado mantener un suministro razonable de agua. Había conseguido los recursos fiscales para financiar lo que fue su estrategia básica: aumentar el gasto público a los efectos de evitar un deterioro aún más acelerado de su poder político. Subiendo el gasto, las autoridades lograron satisfacer demandas de grupos políticamente afines (gobernadores; dirigentes sociales); evitar conflictos con sectores con alta capacidad de presión (ciertos gremios) o posponer ajustes de precios relativos (transporte, energía). Por supuesto, conseguir los recursos para financiar el aumento constante del gasto no fue sencillo e implicó costos políticos crecientes.
Para generar esos recursos, las autoridades debieron recurrir a cambios poco ortodoxos de las reglas de juego, como la nacionalización del sistema privado de jubilaciones o los cambios en la metodología del INDEC, que significaron ahorros en los servicios de deuda. El último paso de esta estrategia fue el intento de apropiarse de parte de las reservas a través del DNU que creó el Fondo del Bicentenario y, luego de fracasado éste, su clon el Fondo de Desendeudamiento. Más allá de las formas, lo cierto es que la estrategia del gobierno se mantiene incólume: mantener el gasto público creciendo a tasas no sostenibles y financiarlo recurriendo a fondos acumulados en épocas mejores, aún cuando no esté claro que legalmente el gobierno pueda disponer de tales fondos. La novedad en el caso del Fondo del Bicentenario no vino del gobierno sino de la oposición: al reflejarse finalmente en el Congreso el resultado de la elección de junio los legisladores no oficialistas pusieron un límite más preciso a la libertad que había gozado el gobierno para manipular las instituciones en busca de recursos.
Es esta nueva realidad, justamente, la que justifica la analogía con los problemas de suministro de agua: será mucho más costoso políticamente en el futuro hacerse de los recursos, aún cuando estos se encuentran efectivamente en el Banco Central, el Banco Nación o la ANSES. Nótese que el problema es, en primer lugar, institucional: aún cuando los recursos estén, será difícil disponer de ellos o hacerlo sin que el hecho mismo de la apropiación heterodoxa genere una incertidumbre de consecuencias nefastas, por ejemplo incentivando la fuga de capitales.
La analogía con un mapa de mala calidad, a su vez, pretende resaltar dos cuestiones. La primera es que no hay lineamientos claros de política y esta falencia se agudiza por el “ruido” del conflicto con el Banco Central y los rumores sobre la pérdida de influencia del ministro Boudou; la segunda es que es difícil saber, incluso, qué está ocurriendo en la economía: el INDEC sigue sin brindar información fidedigna sobre precios y actividad.
Estos hechos indican que el gobierno no le está brindando a la economía de manera satisfactoria tres servicios que sólo el Estado puede ofrecer: seguridad jurídica, mediación en la puja distributiva entre sectores y coordinación de las expectativas del sector privado mediante políticas claras y transparencia informativa. Estas falencias están teniendo efectos que son directamente observables y que podría decirse que son de libro de texto. Vale destacar los siguientes efectos.
Primero aceleración inflacionaria por empuje de costos. Este empuje se está dando por varios factores: empuje de salarios debido a paritarias que comienzan con demandas nominales de aumentos excesivas; cambios efectivos o esperados en precios relativos clave (alimentos, energía); restricciones de oferta por efecto de las políticas erráticas de la secretaría de comercio, la ONCCA, etc.
Segundo, inversión deprimida por la dificultad para formar expectativas aún sobre el futuro cercano y por temor a emprender negocios nuevos en un clima enrarecido por conflictos políticos y derechos de propiedad débiles (ley de medios, Telecom, Papel Prensa). Vale acotar, no obstante, que el nivel de actividad se ha reanimado un tanto debido a que el alto gasto público ha contribuido a mantener la demanda agregada y el consumo privado también se ha mantenido dentro de parámetros razonables.
Tercero, revitalización de la salida de capitales con la inversión en activos externos actuando como refugio contra la inseguridad jurídica. Hay que recordar, en relación con esto, que en el período inmediato anterior al DNU de las reservas, la fuga de capitales se había debilitado mucho debido a la mejora relativa en la situación internacional. El nuevo golpe a la seguridad jurídica que significó el DNU tuvo el mismo efecto que la nacionalización de las AFJP y el conflicto con el campo: avivar la salida de capitales.
Nótese que debido al fuerte superávit comercial las reservas internacionales deberían estar subiendo por encima de los mil millones de dólares mensuales y, en cambio, están más o menos estancadas. En este sentido, el Fondo del Bicentenario representó un intento de mejorar el suministro de agua recogiéndola con un balde agujereado: el gobierno ha llevado la tensión institucional al límite por un fondo de algo más de 6.000 millones de dólares y por la incertidumbre que ello genera, la economía deja de recibir más de 1000 millones mensuales.
Está claro que la Argentina en su conjunto, por estar generando superávit de cuenta corriente, es un país al cual le “sobran” dólares. La falta de dólares no podría ser la causa para un default de la deuda. En realidad, el sector privado podría hoy financiar todo el déficit fiscal sin inconveniente. El problema es que el gobierno no es creíble financieramente y, por lo tanto, muy poca gente quiere prestarle. En el contexto actual, las autoridades deberían estar accediendo a financiamiento a tasas bastante bajas ya que hay ahorro privado suficiente y las tasas en el exterior son reducidas. Si no puede hacerlo es debido al premio de riesgo que debe pagar y que es el precio que el mercado le pone a políticas inconsistentes, que generan desconfianza. La forma más sencilla de hacerse una idea respecto de cuán bajas podrían ser las tasas es constatar que hay varios miles de millones de dólares depositados a tasa prácticamente nula en el sistema bancario y que los bancos no encuentran a quién prestar: las firmas exportadoras que podrían tomar esos créditos no invierten y el estado no es creíble.
Esta situación es una ilustración simple de los costos que representa para una economía el hecho de que el Estado no brinde los servicios de seguridad jurídica como debería: las empresas no invierten aún con crédito barato, los depositantes deben conformarse con tasas ridículamente bajas y el Estado debe elegir entre endeudarse a tasas excesivas o violar la Carta Orgánica del Banco Central. Muchos economistas académicos afirman que el objeto de estudio básico de la macroeconomía son las fallas de coordinación que llevan a que la sociedad desperdicie los recursos que están disponibles. La situación actual de la macroeconomía argentina parece darles la razón: la restricción más importante que hoy tiene la Argentina no es la escasez de recursos; la restricción operativa son las distorsiones fiscales y de precios relativos que impiden utilizar bien los recursos que ya existen. El problema no es la escasez de ahorro para financiar la inversión; el problema es la depresión de la inversión por la incertidumbre política.
En realidad, el sector público no tiene hoy baja capacidad de generar recursos propios ni padece de sobreendeudamiento: la recaudación tributaria en relación al producto es la más alta de la historia; es mucho más alta que la media histórica (alrededor de un tercio superior en relación al PBI). ¿Donde está entonces el problema para que exista una sensación de inestabilidad inminente? En primer lugar, en un gasto público que crece de manera insostenible desde por lo menos 2007. Cualquier nivel de recaudación es escaso si el gasto público crece 30 por ciento por año. En segundo lugar, en el hecho que el gobierno no tiene acceso a los mercados y no puede refinanciar de manera voluntaria la deuda que vence. Esta es la causa de la necesidad de hacer por decreto fondos para “desendeudarse” y es un ejemplo de la ancestral estrategia de hacer de la necesidad, virtud. Una consecuencia positiva de esta estrategia, no obstante, es que aún estando lejos de ser óptima se revertirá en caídas del endeudamiento en el futuro. Dada la asignación que se observa de los recursos disponibles, el repago más acelerado de la deuda está lejos de ser lo más criticable.
De este panorama se sigue que, para evaluar cómo puede evolucionar la economía, hay que observar qué puede ocurrir en el futuro con los factores que están generando las fallas de coordinación. Entre esos factores, el fundamental en la actualidad es que el gobierno ha dejado trascender que tiene un significativo desequilibrio presupuestario, muy superior al que declaró en el presupuesto aprobado por el Congreso (sería de alrededor de 50.000 millones de pesos). Al gobierno no le cierran las cuentas fiscales sobre todo porque no tendrá disponibles recursos que sí tuvo en el año 2009, como los DEG que asignó el FMI por única vez y el crédito bancario apropiado vía Banco Nación.
Como de la nada no viene nada, o bien el gobierno reduce el déficit o bien alguien termina financiándolo, voluntaria o involuntariamente. Más específicamente, sólo pueden darse las siguientes alternativas: (a) bajar el gasto; (b) endeudarse; (c) reducir tenencias de activos propios; (d) aumentar impuestos existentes o crear nuevos. Vale la pena analizar brevemente estas alternativas:
(a) Reducción del gasto: el gasto no sólo no bajará sino que va a seguir aumentando a un ritmo significativo de la mano de los aumentos salariales. Además, las provincias presionan sobre el gobierno central ya que ellas tampoco desean realizar un ajuste. Para que el gobierno se decida por la alternativa de bajar el gasto debería realizar un giro abrupto en las estrategias que viene siguiendo y que ya fueron comentadas. Básicamente necesitaría negociar con la oposición y no está claro por qué la oposición se haría socia del gobierno en el ajuste.(b) Endeudarse: Esta sería una alternativa viable por las razones ya mencionadas, pero sería necesario mejorar la credibilidad. Para acceder a algo de financiamiento internacional, una condición que parece necesaria es que avance el canje de deuda. En su momento se dijo que los bancos estarían dispuestos a prestar unos 1000 millones de dólares. El nivel de incertidumbre y el valor de mercado de los bonos impiden evaluar claramente la viabilidad de esta opción. Hay que considerar que las tasas de interés mundiales siguen estando bajas por la crisis y ha vuelto en parte el apetito por el riesgo, lo cual puede ayudar en algo siempre que la situación de Grecia se maneje con criterio. Con el fondo de desendeudamiento el gobierno pretendió enviar una señal de confianza a los mercados de forma de aprovechar esta situación, pero con el objeto de establecer el fondo forzó la interpretación de la ley y, por lo tanto, el mensaje no tuvo los efectos esperados.
Hoy por hoy, en los mercados de crédito se observa la paradoja de un gobierno sediento de fondos mientras discurre ante sus ojos un alegre arroyo de liquidez privada que desemboca en los mercados del exterior. Como la tentación ante este paisaje puede resultar irresistible, es bastante probable que el gobierno recurra a la colocación de deuda más o menos forzada en los bancos como forma de apropiarse de la liquidez existente para financiarse. Otro factor que habla a favor de esta opción es que la exposición de los bancos al sector público no es alta. Esta estrategia ya se aplicó con el Banco Nación el año pasado; y de manera tan decidida que se alcanzó el límite de endeudamiento permitido.
(c) Reducir activos propios: Esta estrategia se utilizará de ser necesario. El fondo más a mano y de relevancia es, por supuesto, el fondo de sustentabilidad del sistema provisional.
(d) Aumentar impuestos: La recaudación tributaria muestra tendencia creciente debido a la cosecha de soja a buenos precios y la reactivación. Como se dijo, el problema no es que la recaudación no aumenta sino que el gasto público aumenta a un ritmo muy superior. Un problema adicional que surgió en el contexto de las discusiones sobre el DNU de las reservas es que ahora las provincias están reclamando una porción mayor de coparticipación o una porción de las reservas. La coparticiapación del impuesto al cheque representaría un agravamiento significativo del desequilibrio del gobierno central, aunque no está claro que vaya a prosperar. Es algo irónico que en su lucha por hacerse de más recursos apropiándose de las reservas, el gobierno haya terminado pagando el costo de reabrir la discusión sobre la coparticipación del impuesto al cheque sin recibir aún el beneficio de disponer de las reservas. Queda la opción de crear impuestos nuevos. Pero una Cámara de Diputados hostil no ayuda.
El gobierno ha optado, ante este contexto, por aumentar un impuesto que ya existe y no es legislado por el Congreso: el impuesto inflacionario. La única restricción para recaudar más de este impuesto era, justamente, la Carta Orgánica del BCRA que imponía un límite a la cantidad de recursos que el BCRA puede pasarle a la Tesorería. Esto es un problema porque la “recaudación” del impuesto inflacionario queda naturalmente en manos del Banco Central: el impuesto se “recauda” porque la base monetaria tiene valor fijo y los activos del Central, no. Por ejemplo, las reservas se valorizan con el dólar y, cuando ello ocurre, el Central tiene una ganancia de capital que aumenta su patrimonio, no el patrimonio de la Tesorería, que es la que necesita el dinero.
Muy probablemente, por diferentes medios, el gobierno logrará finalmente hacerse con el fruto del impuesto inflacionario. Sea vía DNU, sea vía Ley del Congreso en reemplazo del decreto, sea por la vía de “inventar” utilidades del BCRA provenientes de la valorización de las reservas que luego se pasan al gobierno en su carácter de accionista del BCRA.
Una vez que quede liberado el camino para emitir dinero según las necesidades de la tesorería, el gobierno terminará colocando la inflación en el nivel que haga falta para financiar el gasto público, que no desea ajustar. En la actualidad, se puede pensar que con una inflación de “equilibrio” del 30% se recaudará suficiente impuesto inflacionario como para llenar las necesidades del gobierno. Así, comenzando su camino en el desierto, el gobierno podrá pensar que ya no tendrá problemas con el suministro de agua. Claro que también hay que considerar que el desierto tiene sus reglas: quienes tienen sed suelen padecer espejismos. Este peligro no se puede descartar: la noción de inflación de “equilibrio” puede que sea un espejismo. En primer lugar, hay que considerar que esta noción es una contradicción en los términos: la inflación se define como una situación de desequilibrio en que la demanda es mayor que la oferta, sea porque la demanda es muy alta, sea porque la oferta no se adapta. Segundo, hay fuertes indicios de que es extremadamente difícil estabilizar la tasa de inflación cuando se superan los dos dígitos. Por ejemplo, en la posguerra y hasta la Convertibilidad, la Argentina lanzó todo tipo de planes para estabilizar la inflación, tanto ortodoxos como heterodoxos. Al final la hiperinflación ganó por knock-out. Algo a veces menos dramático, pero similar, le pasó a nuestros vecinos que han estado invirtiendo recursos políticos durante muchos años para lograr reducir la inflación por debajo de un dígito.
En definitiva, la estrategia del gobierno de mantener el gasto y financiarlo de manera forzada, sea recurriendo a la liquidez en los bancos, sea al impuesto inflacionario, no necesariamente tiene probabilidad cero de tener éxito en el muy corto plazo. El punto más importante es que se trata de una estrategia de muy alto costo político y económico porque supone la aceleración de la inflación y porque expone a la economía a fuertes inestabilidades, por ejemplo, ante la ocurrencia de shocks externos o ante una profundización de los conflictos distributivos. |
Por Carlos Fidel *
Informacion Estrategica 